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El Canal: ¿Decisión tomada sin prevér el futuro?

No hay tal cosa como que el mega-proyecto sea “latinoamericano o del mundo”. Eso no existe ni existirá, al menos que una entidad supra-nacional como las Naciones Unidas, la OEA, los países del ALBA unidos a las otras alianzas latinoamericanas, etc., estuvieran realmente a cargo del proyecto e hicieran los estudios de factibilidad desde una óptica pública global (ni siquiera nacional)

Rene M. Escoto | 29/8/2015

Una de las razones de ser del Estado es tomar decisiones públicas para beneficio de al menos la mayoría de sus ciudadanos. Ningún actor privado o de la sociedad civil tiene el interés, la legitimidad, responsabilidad y capacidad de hacer lo mismo. Quienes están a cargo del Estado tienen esa responsabilidad, y lo que hacen y dejan de hacer, serán decisiones tomadas. Y las decisiones tomadas (explicitas o implícitas)  siempre se basan en una teoría del cambio, explícita o implícita.

El Estado nicaragüense tomo una decisión explícita: concederle a un ciudadano chino la construcción del canal y su usufructo por los próximos 100 años. La teoría de cambio, también explicita, es la siguiente. El inversionista privado (con sus socios complementarios) construirá en 5 años el canal junto con inversiones complementarias, en el proceso se generará 50,000 empleos (temporales y permanentes) de los cuales la mitad serían para nicaragüenses quienes tendrán ingresos que no tendrían oportunidad de recibir sin esa inversión especial. Estos empleos generaran demanda de bienes y servicios del país. También se generaran algunos empleos permanentes para después de finalización de las obras. Las actividades relacionadas a las operaciones del canal y las inversiones complementarias traerán muchos otros importantes beneficios (netos de los costos ambientales y sociales) al país por los próximos 100 años.

El Gran Canal es fundamentalmente un mega-proyecto de infraestructura: transformaría el paisaje nicaragüense rápida (5 años), intencional y profundamente de manera muy visible e implica necesariamente una fuerte coordinación entre el Estado y el capital. Los procesos de decisión sobre mega-proyectos son por naturaleza bien complejos, costosos y duran largos periodos de tiempo. El análisis crítico y constructivo de estos procesos es clave para la eficiencia de la inversión y el logro potencial de los beneficios netos esperados.

En el país hay mucho debate sobre la relevancia, viabilidad (técnica, económica, social y ambiental) y la justificación jurídica-política del mega-proyecto. Aunque la mayoría de los mega-proyectos son públicos, hay que reconocer que para cualquier mega-inversión, pública o privada, es normal que surjan fuertes inquietudes (el record mundial no es muy positivo) y ningún Estado debe inmovilizarse porque esto suceda; no todos estarán siempre de acuerdo, aunque algunos tendrán razón en sus críticas. No obstante todo lo anterior, lo que sí es importante es que lo que están de acuerdo en el Estado, estén claros sobre en que es que están de acuerdo (hasta este momento), y porque.

Asumamos en este análisis lo siguiente: i) la decisión pública fue democráticamente tomada, existe legitimidad y legalidad, es técnicamente posible y las implicaciones ambientales y sociales son manejables (adaptación, mitigación, compensación); y ii) el inversionista es privado y no representa al Estado chino. Bajo estos supuestos, razonablemente solo haría falta esperar que se concretice la teoría de cambio en los próximos 100 años. Toda esta lógica estaría sustentando la decisión tomada por el Estado.

Un aprendizaje mundial sobre los procesos de decisión sobre mega-proyectos ha llevado a relevar la importancia de, entre otros, la flexibilidad,  adaptabilidad, resiliencia, y los valores de opción (en el análisis costo-beneficio de la economía del bienestar) en la toma de decisiones. Aun si suponemos que el proceso de decisión nacional pública ha respondido a estos parámetros (lo que debe ser sujeto de revisión), sin embargo, y por lo que se conoce públicamente, pareciera que no se ha dado la debida importancia a otra de las más importantes prácticas aprendidas: el análisis de la incertidumbre y sus implicaciones.

Concentrémonos en la decisión del Estado de Nicaragua. El ciudadano chino, como cualquier inversionista privado, tendrá legítimamente su propia lógica e intereses pecuniarios particulares; no se tiene por qué esperar que él asuma responsabilidad por los nicaragüenses.

Comencemos por reconocer que una decisión de envergadura tomada en el presente puede adoptar solo uno de dos enfoques que son mutuamente excluyentes: tomar o no tomar en cuenta el futuro posible.

Si se toma en cuenta, primeramente hay que diferenciar los estudios de factibilidad (futura) técnica, económica, financiero, de mercado, etc. que hace un inversionista de su proyecto desde su óptica privada, del estudio que hace un Estado desde la óptica nacional. Actualmente esperamos los resultados de la evaluación del impacto social y ambiental del proyecto (bajo el supuesto de que ya está bien y completamente definido técnicamente) y el dictamen de los mismos por parte del Estado. Sin embargo, es evidente que no estamos esperando los resultados de algún estudio nacional sobre la relevancia y viabilidad de la teoría de cambio y de la decisión tomada por el Estado nicaragüense.

Ahora supongamos de buena fe que el Estado si hizo ese estudio nacional en algún momento, pero no se conoce. La pregunta entonces seria ¿qué enfoque adoptó ese posible estudio? Si no tomo en cuenta un análisis de futuros escenarios posibles, el estudio se quedó corto y la decisión tomada muy probablemente no fue la mejor.

Pero, si se tomó en cuenta el futuro, el punto ahora es: ¿cómo se hizo?

Hay dos pasos metodológicos complementarios pero diferentes cuando se trata de elaborar escenarios futuros del país con relación al mega-proyecto:

i)       Proyectar (especialmente estadísticamente) el pasado hacia el futuro, especialmente las tendencias de (pero no únicamente) aquellas variables nacionales más relacionadas con el canal, para un periodo relevante al proyecto (al menos para los próximos 50 años), asumiendo que todas las cosas permanecen igual o con algunas modificaciones mínimas para corregir varianza. Aunque es razonable dudar si existe suficiente información valida del pasado en nuestras cuentas nacionales y otras fuentes de información pública e incluso privada, en todo caso siempre es necesario hacer proyecciones. Proyecciones que (vale la pena aclarar) son diferentes de las que son de interés más directo del inversionista privado, quien de hecho seguramente las realiza y analiza en sus propios estudios privados (tal como el futuro mercado de servicios para el transporte mundial de mercancías).

Por ejemplo, en Nicaragua: ¿cuál será el desarrollo de la capacidad productiva y de la productividad de la tierra y la mano de obra del sector agropecuario para la exportación y la seguridad alimentaria nacional y cuáles son las posibilidades de que los pequeños y medianos productores puedan insertarse satisfactoriamente en las cadenas de valor agregado? ¿Cómo evolucionará la estructura, calidad y la oferta de mano de obra nacional en los próximos decenios y las posibilidades de acceder a empleos dignos? ¿Cómo evolucionara la relación entre el crecimiento poblacional (bono demográfico), el empleo nacional, la emigración y las remesas?

Sin respuestas a estas preguntas  y otras preguntas similares, con evidencia y análisis rigurosos, no estaremos en la posición de decir seria y exactamente como y porque es que el mega-proyecto contribuiría a superar significativamente los cuellos de botella estructurales del país. Podría ser que sí, pero también que no. El enfoque no debe ser el identificar y estimar extrapolaciones mecánicas de las posibles consecuencias positivas generales para Nicaragua del megaproyecto; se trata de perfilar como el megaproyecto puede responder directamente a los retos específicos del desarrollo sostenible del país. Una mansión no es necesariamente la mejor manera de resolver el problema habitacional de un barrio popular en Managua y si lo pudiera ser, hay que quedar claro exactamente porque y como.

ii)     Estimar lo menos subjetivamente posible la incertidumbre y riesgos para el futuro del país vinculados directa o indirectamente al mega-proyecto del canal. Hay preguntas importantes que hacerse, entre otras: ¿cómo se desarrollara la satisfacción de las necesidades de agua para consumo y producción en el mundo y en especial en América Central, en un contexto ampliamente establecido de cada vez mayores impactos negativos por el cambio climático, sobretodo en la cuenca del Lago Cocibolca; que tendencias y/o estabilidad tendrá el precio del petróleo, se restablecería eventualmente el ahora inexistente papel regulador oligopólico de la OPEP y como se transformará las fuentes de energía alternativas (hídrica, geotérmica, eólica); se habrá “quemado” China según su actual crisis comercial, productiva manufacturera y bursátil (y por lo tanto posiblemente también financiera) y no recuperará su rol de contribuir al mantenimiento del crecimiento económico mundial después de la última crisis global; existirán uno o varios otros nuevos “países emergentes”, especialmente ante la repetición potencial de una nueva crisis mundial (Unión Europea/Grecia, China); qué implicaciones (incluyendo la incidencia de nuevos actores empresariales, sociales y culturales sobre los procesos de determinación y manejo de las políticas públicas sobre el comercio, la integración y cooperación regional) tendrían la realización de los múltiples mega-proyectos de infraestructura (incluso interoceánicos) que se impulsan en América Latina, muchos por China misma (país cuya presencia vino para quedarse); como seria la relación compleja entre los múltiples actores clave (p. e. EEUU-Rusia-China; ALBA, Cono Sur, etc.) en el futuro geopolítico global; qué impacto tendrá en las rutas marítimas el deshielo en el Polo Norte debido al cambio climático, etc.?

Todas estas y otras preguntas no tienen respuestas ciertas en un mundo que hoy en día cambia muy rápidamente (esta es la única tendencia cierta, ¿o alguien lo duda?), y las posibles respuestas respectivas tienen importantes implicaciones estratégicas para los próximos 100 años. No se trata de paralizarse ante ellas, sino de dejar claro cómo es que el país las está analizando, valorando y tomando en cuenta en su proceso de decisión sobe el canal. ¿Quién, cómo y donde en el país se están tratando de responder a las preguntas? ¿O se está dejando todo implícitamente a que los estudios de viabilidad del canal, de carácter privado, ofrezcan las respuestas, las que incidentalmente serían inevitablemente parciales y sesgadas por el criterio de las ganancias?

Construir una mansión en un barrio popular de Managua para que la compre una familia rica extranjera sin además tomar en cuenta las fallas tectónicas y los posibles escenarios de desarrollo urbano y los proyectos de otras mansiones en otros departamentos del país, podría no ser lo mejor para nadie, en el mediano-largo plazo.

¿Qué hacer entonces? Nuestra tarea.

Solo a los ciudadanos nicas, de todos los colores, y en especial a lo mejor de nuestro capital humano y con espíritu patriótico, nos toca juntarnos y analizar (posiblemente con alguna asistencia técnica internacional) de manera prospectiva y estratégica, la relevancia, viabilidad y sostenibilidad de un mega-proyecto como el Gran Canal, desde la óptica nacional. Aunque es muy importante, hay que superar la concentración en la validez de los recientes estudios ambientales y sociales de carácter privado. Empecemos a analizar lo que vale más la pena, desde la óptica nacional, y analicemos menos lo que llama más la atención, desde la óptica del inversionista privado.

No hay tal cosa como que el mega-proyecto sea “latinoamericano o del mundo”. Eso no existe ni existirá, al menos que una entidad supra-nacional como las Naciones Unidas, la OEA, los países del ALBA unidos a las otras alianzas latinoamericanas, etc., estuvieran realmente a cargo del proyecto e hicieran los estudios de factibilidad desde una óptica pública global (ni siquiera nacional).

No se trata tampoco ahora de esperar que el Estado a priori bote el mega-proyecto, ni de que le indique al inversionista privado que no prosiga. La alianza ya está hecha. En todo caso es mejor que el inversionista haga muy bien su análisis costo-beneficio privado, incluso que lo actualice de inmediato dada la nueva crisis del capitalismo que parece estar comenzando. Seria catástrofe total de consecuencias inimaginables si comienza y no termina.

Lo que necesitamos es un liderazgo de estadistas que estén claro de que decisiones explicitas y/o implícitas ha tomado, y sigue tomando, el Estado, como lo está haciendo, y las implicaciones de mediano y largo plazo de las mismas. Es importante que el Estado, al desarrollar su teoría de cambio, piense integral, sistemática y prospectivamente (análisis de tendencias e incertidumbres) sobre el futuro, basado en evidencias, para lograr más legitimidad y evitar ser criticado como un estado dependientes ante las metrópolis. Esta es una de las funciones que le han sido asignadas por las sociedades modernas. Esperamos y debemos procurar que nuestro Estado también haga su tarea, especialmente considerando que se proyecta a sí mismo como un Estado fuerte y con base social ante la cooperación internacional y otros Estados del planeta. El Estado cuenta con profesionales para hacerla, como se ha demostrado con el PNDH.  Estamos a tiempo. La historia lo reconocerá.

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